京师实务丨2021油气行业监管要点解读

京师实务丨2021油气行业监管要点解读本站　　2021年1月18日，国家能源局发布《2021年能源监管工作要点》（以下简称《监管要点》）

　　2021年1月18日，国家能源局发布《2021年能源监管工作要点》（以下简称《监管要点》）。国家能源局以落实《进一步加强和规范能源监管工作的意见》为核心，从能源战略、油气体制改革、落实市场监管职责等七个方面提出了23条规定。 针对其中关于石油天然气行业的监管要点，本文进行逐一解读。

　　油气管网基础设施的互联互通是建立统一开放、公平竞争油气市场的大前提。《监管要点》第十条提出：“完善油气网络设施公平接入，推动建立公平公开的管输服务市场，促成形成上游资源多主体渠道供应、下游销售市场充分竞争的油气市场体系”。该项规定符合党中央、国务院于2017年5月印发的《深化石油天然气体制改革的若干意见》所要求的“完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省级管网均向第三方市场主体公平开放”。

　　我国油气体制改革的目标是最终建立“X+1+X”的油气市场体系，形成全国“一张网”的天然气行业新格局。 完善油气管网设施的公平接入机制，是“开放两头，管住中间”改革精髓的重中之重。

　　针对上游企业，允许更多的企业进入勘探开发领域是形成上游资源多主体渠道供应的大前提。 为推进油气体制改革，国家出台了一系列政策措施。 国家发改委、商务部发布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》取消了石油天然气勘探开发限于合资合作的限制。2020年1月9日，自然资源部发布了《关于推进矿产资源改革若干事项的意见（试行）》，全面开放油气勘探开采，符合资质的外资企业或民企均有资格进行勘探开发。

　　国家管网集团成立并正式运营以来，逐步实现统一管网，为上下游市场的自由竞争提供了坚实的后盾。2020年12月8日，在国家管网集团和各管道公司的大力支持下，经上海石油天然气交易中心撮合，新疆庆华能源集团有限公司煤制天然气由国家管网代输至山东，首批成交量超2500万立方米，实现了新疆煤制天然气市场化自由销售，是“X+1+X” 格局建立的重要里程碑。 并且，随着本条监管要点的提出，未来国家管网应加强信息公开，为上下游客户提供公平透明的服务平台。

　　下游市场竞争激烈。 近几年来，新奥能源、中国燃气、华润燃气等城燃企业通过并购不断扩张天然气版图，市场竞合加剧。2019年6月，国家发改委发布了《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》，城燃行业对外资企业彻底开放。 因此，为形成 《监管要点》提出的下游市场充分竞争局面，部分城燃企业业务将向上游延伸，开展LNG贸易，或发展综合能源服务，为市场化竞争寻找新出路。

　　《监管要点》 第十条提出：“积极支持天然气干线管道附近的城市燃气企业、大用户等与上游供气企业签订直供、直销合同，降低企业用气成本。”这表明了国家继续推行大用户直供政策的决心和态度。

　　“大用户直供”是对天然气产业链不同环节之间的利益调整和再分配，是天然气“X+1+X”运行模式下应运而生的新的经营模式，其最终目标是通过减少供气中间环节，降低终端用户的用气成本。 该政策顺应了天然气市场化改革趋势，有助于推动天然气合理利用，降低实体经济的用气成本。 自国家油气体制改革推进以来，国家和地方各省份不断出台政策及相关文件鼓励和支持大用户直供。

　　在国家层面，国家发改委于2013年印发的《国家发展改革委关于调整天然气价格的通知》首次提到直供政策。2017年7月5日，国家发改委、国家能源局等13部委出台《加快推进天然气利用的意见》，鼓励“减少供气中间中间环节，建立用户自主选择资源和供气路径的机制”。2020年7月1日，国家发改委和市场监管总局联合发布的《关于加强地方天然气管网输配价格监管降低企业用气成本的通知》，要求“合理规划省内天然气管道，减少供气层级，天然气主干管网可以实现供气的区域，不得强制增设供气环节进行收费”。

　　在地方层面，2020年9月1日，广东省发改委发布了《广东省发展改革委关于调整省内天然气直供有关事宜的通知》，明确“城镇燃气企业和直供用户可自主与主干管道建设运营企业协商选择供气接入方式，鼓励多气源供应。城镇燃气管网已覆盖的区域，直供用户可自主选择直供方式或城镇燃气管网代输方式供气”。 该《通知》平衡了直供与城燃和市场的关系，相较于山东和浙江先后出台的直供政策，广东将准入门槛降低为1000万立方米，开放了代输和自建的多重选择路径，并且明确由国家管网和省级管网共同承担气源输送责任。 未来的“大用户直供”，将在直供方式、准入门槛、利益平衡、政府监管层面更加完善。

　　就利益与博弈层面来讲，“大用户直供”的受益者是终端用户和以“三桶油”为代表的上游资源方。 但是，对于城燃企业来说则受到一定冲击。 最直接的影响便是城燃企业的市场利益被瓜分。 同时，也可能与其依仗的“特许经营权”产生一定冲突，甚至引发法律纠纷。 但在天然气市场化改革的大背景下，“大用户直供”难以回避。 如何拓展中上游资源，提供高质量综合能源服务，开拓多元化发展道路，对于城燃企业来说至关重要。

　　此外，《监管要点》第十条提出：“支持干线管道支线向市场延伸覆盖，压缩管输层级。”其指导思想与“大用户直供”的政策出发点一脉相承，都是为了减少中间环节，降低用气成本。 如同广东省直供政策所提出的“省行政区域内天然气主干管网不再区分国家主干管网和省主干管网，国家主干管道、省主干管道和LNG接收及储气设施配套外输管道共同组成我省天然气主干管网” ，压缩管输层级也是油气管道支线. “省网”市场化融合将成主流

　　2020年9月24日，广东省政府与国家管网集团在北京签署了《关于广东省天然气管网体制改革战略合作协议》，通过股权整合成立国家管网集团广东省管网有限公司，是首个以市场化方式融入国家管网的省级管网。2020年10月1日，海南省天然气管网正式划转至国家管网，并成立海南省管网公司。 “省内一张网”和“国内一张网”的格局正在加速建立。

　　我国的省级管网公司运营模式不尽相同，大致分为“统购统销” 、 “允许代输” 、 “开放型” 三种模式。 根据《石油天然气管网运营机制改革实施意见》所明确的三种融合方式，每种融合方式都各有利弊。 同时由于各省的实际情况各不相同，不同利益主体之间会发生利益博弈。 随着《监管要点》的出台，未来一段时间内，会有更多的 “省网” 与 “国网” 相融合，市场化方式融入可能成为省网融合的主流趋势。

　　《监管要点》第十六条提出：“结合相关改革举措落地、管网调度运营规则出台等，进一步细化油气管网设施公平开放监管制度，研究制定托运商准入规则，推动管输服务合同标准化。督促管网设施运营企业做好公平开放服务的申请与受理等工作，不断提升服务质量和水平，确保管网设施向各类市场主体公平开放。继续做好管网设施信息公开和信息报送工作，优化企业网上信息公开和信息报送内容，定期开展管输服务信息统计分析和信息公开。”

　　2020年10月10日，国家管网公布了首批托运商准入公告，正式上线国家管网集团客户管理系统，宣布于2020年10月10日至20日期间开展首批托运商准入工作。2021年1月25日，国家管网公布了2021年LNG接收站剩余能力集中受理入围托运商的名单。 这是我国油气体制改革以来对于托运商制度的初步尝试。

　　面对我国天然气市场的全面改革，托运商制度的建立也面临诸多挑战。 首先，托运商制度建立的关键是明确托运商的资质问题。 根据欧美油气市场的发展经验，托运商应满足两个重要条件。 第一，确保所有气源与用气需求最大限度匹配。 第二，达到相当标准的资金实力。 因此，确定托运商的资质要求，明确责权利，是托运商制度建立的首要任务。 其次，由于天然气输送的季节性和时段不均衡性，灵活的管道运行调度机制需要逐步建立。

　　国家管网公司成立后，我国原有的管输价格定价机制已不适用天然气市场一体化的需求，需要随之调整。 根据欧美国家费率设计特点，按照我国天然气市场的实际情况，我国的管输价格机制要结合虚拟市场与区域市场综合定制。 此外，在油气体制改革的过渡阶段， “三桶油”也面临LNG历史长协亏损显化的问题，如何通过制度设计减免亏损，据悉国家有关部门已经在研究制定政策，国家管网公司发布的LNG接收站使用协议示范文本对此已经提前做了铺垫。

　　2019年5月24日，国家发改委、国家能源局等部门联合发布《油气管网设施公平开放监管办法》（以下简称 《监管办法》）原由国家能源局发布的2014版 《监管办法》同时废止。 公平无歧视地向所有符合条件的第三方用户提供服务是油气管网设施公平开放的核心要求。 本次《监管要点》的第十六条则是对《监管办法》重要措施落实的继续深化。 未来，油气管网设施服务的申请与受理，以及管网设施剩余能力的信息公开与信息报送，将成为油气管网设施运营企业的关注焦点。

　　《监管办法》 第十八条规定：“油气管网设施运营企业应当在国家能源局或其派出机构指定的信息平台和本企业门户网站，于每年12月5日前公布下一自然年度各月油气管网设施剩余能力；每月10日前更新本年度剩余各月度的油气管网设施剩余能力。”

　　今后，随着油气管网设施运营企业信息公开逐渐日常化，更加完善的有关管道容量交易分配规则、调度运营机制、管输服务价格机制等相关的配套政策法规将逐步出台，统一的燃气能量计量体系也将逐步建立，第三方公平准入有望早日实现。

　　《监管要点》第十七条提出：“会同相关部门完善成品油市场准入和退出机制，进一步规范成品油市场秩序。 积极支持生物液体燃料发展，扎实做好乙醇汽油推广监管，督促石油销售企业按规定销售生物液体燃料。”

　　2019年8月27日，国务院办公厅发布《关于加快发展流通促进商业消费的意见》，取消了成品油批发仓储经营资格审批，将成品油零售经营资格审批下放至地市级政府，同时取消成品油批发仓储的资质审批。 此外，作为成品油产业链上游企业的独立炼厂获得原油进口权，加油站准入审批权也从中央下放到地方。 我国成品油市场陆续全面开放。本次《监管要点》提出完善成品油市场准入和退出机制，则是对成品油市场事中事后监管机制的细化与补充。 今后，相适应的配套监管措施将陆续出台。 而对企业而言，合规经营是其在成品油市场充分竞争时始终占据有利地位的核心。