1954年宪法是怎样确定我国民族自治地方建制的

我为啥想要弄清楚这个问题

我在全国人大机关近30年的工作中,在民族区域自治法律方面主要遇到这样三个问题:

第一,1997年3月八届全国人大五次会议批准设立重庆直辖市。重庆直辖市行政区划经过调整下辖自治县。当时的法律规定,自治县人民代表大会制定的自治条例、单行条例由省或者自治区的人大常委会批准,也就是说,直辖市人大常委会无权批准自治县的自治条例、单行条例。从这里我们可以知道,我国宪法和当时的法律没有规定直辖市下辖自治县。

第二,近三十多年来,有不少县改为市。由此引出的问题是,自治县如果改为市,将失去法律规定的自治权。这使一些自治县陷入两难:一方面希望改为市,另一方面又想继续享有自治权。这里提出的问题是,我国宪法为什么没有规定设立自治市?

第三,法律规定,自治州的自治机关行使设区的市的国家机关的职权,同时行使自治权。但在现实中,自治州没有像设区的市那样设自己所辖的区,这样也就没有城乡规划的制定权。这里提出的问题是,为什么自治州不设区?

上述这三个问题,促使我来认真梳理在1954年宪法制定过程中,究竟是怎样确定“自治区、自治州、自治县”民族自治地方行政区划建制这一问题的。

新中国成立之初的民族自治地方建制

在新中国成立之前的1947年5月,内蒙古自治区就成立了。这是全国第一个省级民族自治的行政区。

1949年9月,在中国人民政治协商会议第一届全体会议制定《中央人民政府组织法》的过程中,周恩来指出:我们国家的名称,叫中华人民共和国,而不叫联邦。我们虽然不是联邦,但却主张民族区域自治,行使民族自治的权力。

这次全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定:“各少数民族聚居的地区,应实行民族的区域自治。”这是以临时宪法的形式,确立了新中国的民族区域自治制度。

我国是一个有56个民族、6亿多人口(1953年第一次全国人口普查数)、960万平方公里陆地面积的大国,国家结构形式是单一制,在单一制下,实行民族区域自治制度,这是新中国在政治制度上的一个创造。新中国成立60多年来的实践证明,民族区域自治制度是适合我国国情的,是成功的,它正确地处理了我国各民族之间的关系,维护了国家统一和民族团结。

1952年8月,中央人民政府委员会批准了由政务院通过的《民族区域自治实施纲要》。按照这个《实施纲要》的规定,当时,设立行政地位相当于乡(村)、区、县、专区或专区以上的几级民族自治地方。从《实施纲要》的规定可以看出,当时从乡(村)级到省级都设有民族自治地方,名称一般叫“自治区”。那时民族自治地方的建制与现在有相当大的区别。

1954年宪法草案初稿设计的民族自治地方建制

1954年3月23日,中国共产党提出的宪法草案初稿第五十条规定:(1)全国分为省、自治区或者自治省、中央直辖市；(2)省、自治区或者自治省分为自治州、县、自治县、市；(3)自治州分为县、自治县；(4)县、自治县分为乡、民族乡、镇；(5)较大的市分为区。这一条的规定,对《民族区域自治实施纲要》规定的民族自治地方建制作了调整和规范。结合宪法草案初稿第六十条的规定看,当时宪法草案初稿规定的民族自治地方建制分为:自治区或者自治省、自治州、自治县、民族乡。但没有明确市所辖的区的民族自治地方建制。另外,在民族自治地方的建制中没有自治市,民族自治地方建制中的自治州不设区和市。但在当时的讨论中,人们对宪法草案初稿关于民族自治地方建制这些规定的具体含义一时还弄不很清楚。

3月23日后,在北京和全国各大城市组织各民主党派、各人民团体和社会各方面的代表人物共8000多人,用两个多月的时间,对宪法草案初稿进行认真讨论。

全国政协组织的讨论宪法草案初稿第十二次、十三次座谈会上提出了一些疑问:第五十条中什么样的地区可以称自治区、自治省、自治州?“自治区”与“较大的市分为区”的“区”有什么区别?新疆省将来是否还叫省?西藏将来是叫自治省还是叫自治区?内蒙古地区有的盟很大,将来是否叫自治州?将来是否在自治区下设自治省?是否把盟、旗改为自治州和自治县?民族乡与自治县、自治州是不是一个性质?

在地方单位和军事单位的讨论中,也提出了一些疑问:居住于较大的市里的少数民族是成立自治区还是民族区?为什么要设自治州?自治州算哪一级政权?将来是否要把“版纳”的行政地位提升一级?为什么没有设自治市、民族市、民族镇的规定?有的建议,增加设“自治市”、“民族市”、“民族镇”的规定。

明确“民族乡”不是民族自治地方

5月29日,宪法起草委员会举行第四次全体会议,讨论宪法草案初稿的第二章第五节民族自治地方的自治机关。

田家英说,这次修改交代了一下民族乡(明确它不是民族自治地方